（2014年1月16日 无锡市第十五届人民代表大会第三次会议通过）
无锡市第十五届人民代表大会第三次会议，审议并同意华炳泉、解红光、李上彬、钱惠菊等97名代表联名提出的《关于以改革创新精神加快建立科学的生态补偿机制的议案》，决定将该议案交市人民政府办理。由市人民政府制定实施方案，报市人民代表大会常务委员会审议，执行情况向市人民代表大会报告。
关于以改革创新精神加快建立
科学的生态补偿机制的议案
一、案由：

党和国家高度重视生态补偿工作。党的十八大报告明确要求 “建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。党的十八届三中全会《决定》再次明确提出，“要划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制”。省委、省政府把建立生态补偿机制作为推进生态文明建设的重大机制创新，正在抓紧制定相应的生态补偿实施意见。市委、市政府多次在报告中明确要求加快建立生态补偿机制，并部署开展了乡镇生态补偿试点工作。
对照中央和省委要求，对照先进地区的做法，我市生态补偿机制的建立与实施工作还有一定差距，推进步伐总体不快。鉴于我市现状，我们建议要以改革创新精神，加快建立科学的生态补偿机制，提出此议案的案由主要有三个方面：一是我市的生态补偿工作虽有一些零散的政策规定，但还没有完备的政策意见；虽已制定了流域水环境保护方面的区域补偿制度，但其他方面还没有进展，需要进行系统的顶层设计，来推动生态补偿工作。二是我市的生态补偿工作已滞后周边兄弟城市，从提升生态环境质量、提高城市综合竞争力和影响力看，需要尽快启动和实施更为科学的生态补偿机制，但我市还没有实质性启动；三是市人大代表和市人大常委会已在人代会及相关会议上就生态补偿问题多次提出建议，但建议办理尚没有落实到位。

二、案据：

1．我市的生态环境已成为制约经济社会发展的瓶颈。无锡正处于城市化加速的转型时期，伴随着经济社会的高速发展，我市正面临越来越严峻的生态环境制约。一是耕地减少难以遏制。改革开放三十多年消耗了百万余亩耕地，而依赖土地发展的需求仍居高不下。二是原生态的湿地面积大幅度减少。湿地作为“地球之肾”，它的退化和减少将对区域内整个生态系统功能产生严重影响。三是生物多样性面临威胁。伴随着耕地、湿地面积的大幅度减少，原生态植被和生物种群遭到破坏，而这种破坏在相当长的时期内无法修复。四是水体、大气、噪声等环境污染经整治后虽有改善，但并没有从根本上得到遏制。这些问题说明无锡的生态环境不是局部问题，已经成为制约经济社会发展的瓶颈。而经济发展和生态环境保护在一定发展阶段存有矛盾。从我市288个年收入在200万元以下的经济薄弱村的情况来看，有70%左右坐落在生态敏感区。这些镇村和居民因承担生态环境保护责任而相对失去了靠开发资源发展的机会，致使村级经济薄弱且无来源，农民收入低于地区平均水平，城乡差距不断加大。
2．我市的生态工程建设力度较大，而生态补偿机制的建立起步较晚。苏州市委、市政府于2010年7月就出台了《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》，在省内率先建立了生态补偿机制。2012年全市投入生态补偿资金155948万元，财力转移的生态补偿资金55851万元。2013年苏州又通过“扩面提质”提高了补偿标准（水稻田提高到补偿400元/亩；生态湿地村由原来的每村50万元，提高到60万元、80万元、100万元3个档次；水源地村由原来的每村100万元，提高到100万元、120万元、140万元3个档次；县级以上生态公益林由原来的100元/亩提高到150元/亩），他们还就生态补偿启动了地方立法。南京市政府于2012年出台了《关于建立农业生态补偿机制的实施意见》，2013年也较大幅度提高了生态补偿标准。我市是全省承担生态文明建设任务较重的城市之一，在占全省国土面积4.5%的有限区域内，省规划确定无锡的生态红线区域为1327.3平方公里，占全省生态红线区域面积的5.8%，占无锡国土面积的28.7%（全省平均为22.2%），位居全省第二。在这样一个人多地少、经济总量大、开发强度高、环境容量小、生态任务重的特殊城市，加快建立科学的生态补偿机制，健全生态保护政策法规体系已显得十分迫切。
3．我市现有生态补偿政策缺乏系统性、稳定性、连续性，补偿的覆盖面少，补偿的力度小。由于有些补偿政策分散在各个领域、各个行业，部门的行政色彩较浓，导致了补偿不到位，或受益者与需要补偿者不一致的问题；补偿重点不突出，导致整体效果没有显现，百姓感受不到明显的实惠。根据《无锡苏南现代化建设示范区三年行动计划(2013-2015年)的通知》和《无锡苏南现代化建设示范区重点任务分解(2013-2015年)的通知》精神，我市正在宜兴市太华镇、惠山区阳山镇开展生态补偿试点工作，但试点刚启动，目前正在调研过程中，面上推开尚未列入议事日程。

三、方案：

生态补偿就是对生态环境能力或生态环境价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的区域、单位和个人进行经济补偿，对因开发利用自然资源而损害环境功能或导致生态环境价值丧失的单位和个人收取经济补偿等。加快建立科学合理的生态补偿机制，这将有助于加快经济结构调整、转变经济发展方式，有助于实现人与自然的和谐相处，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展，是生态文明建设的重要制度保障，是社会主义市场经济条件下有效保护资源环境的重要途径，也是加快建设“两型社会”示范区、率先建成国家生态文明建设示范市的重要举措。生态补偿机制的建立涉及方方面面、牵动千家万户、事关子孙后代，必须要按照党的十八届三中全会《决定》要求，以改革创新的精神，全方位、多角度、分层次、有重点加以推进。为此建议：
1．要提高思想认识。要深入学习贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，始终把建设生态文明、保护生态环境放在突出位置。要进一步加强生态补偿宣传教育力度，使各级领导干部确立提供生态公共产品也是发展的理念，使“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁污染谁付费”的意识深入人心，使生态保护者和生态受益者以履行义务为荣、以逃避责任为耻，自觉抵制不良行为；要引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的思想，营造珍惜环境、保护生态的良好氛围。　
2．要出台政策意见。生态补偿涉及的面很宽、范围很大、要素很多，是一项前瞻性、探索性的工作，建议政府总体设计，突破重点，逐步完善。要在总结宜兴太华、惠山阳山等地试点经验的基础上，借鉴苏南先行地区的做法，按照省里相关要求，加快形成可量化、可核算、可考核的生态补偿办法，出台《无锡市关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核办法、责任追究和实施方法步骤等要求。要坚持“谁受益、谁补偿”的原则，建立对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。建议将全市范围内（包括江阴市、宜兴市）23个重要湿地、49万亩省级以上生态公益林、164.8万亩基本保护农田(其中81.6万亩水稻田，4万亩蔬菜基地为重点)及9个水源保护区(根据《江苏省生态红线区域保护规划》确定的水源保护区)等列入生态补偿范围。逐渐再向其他耕地、湿地、公益林、流域水环境以及风景名胜区等领域拓展。
3．要拓展资金来源。建议采取以政府补偿为主体、社会补偿相结合的模式，建立一个市县两级的生态补偿基金。鉴于目前我市的财政体制，建议政府补偿实行“市县统筹、分级负责”的办法。即无锡市级设立补偿基金，协调区域内各行政区的生态项目的补偿办法，并对各县（市）区的生态补偿项目予以补贴；以县级市(区)为单位建立补偿基金，负责本级范围内的生态补偿。各级财政要在均衡性转移支付中，考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，通过提高转移支付系数等方式，加大对重点生态功能区的转移支付力度。各级政府补偿资金应列入财政预算，足额到位，并将当年土地拍卖收入和排污权交易收入以及向排污单位征收排污费的一定比例补充生态补偿基金。社会补偿应采取自愿捐赠与罚没款充实相结合的办法，一方面动员民间社团、企业和个人自愿捐款，另一方面将环保罚没收入充实到生态补偿基金。
4．要加强组织领导。建议市政府主要领导亲自挂帅，并明确一位分管领导具体牵头负责，建立由市委农办、市财政、市农委、市国土、市环保、市规划等部门和板块等主要负责人组成的领导小组，加强组织协调，及时研究解决生态补偿机制建设工作中的重大问题。要加强对生态补偿机制落实情况的检查与考核，严格生态补偿资金的分配、使用管理，强化监督检查，确保生态补偿政策落到实处。在政府生态补偿政策意见实施一段时间后，建议市人大常委会适时启动地方性法规立法程序，制定《无锡市生态补偿条例》，推进生态补偿的制度化和法制化建设。□
　　　　 （华炳泉等97名代表）