镇人大是我国最基层的国家政权，是人民代表大会制度的重要组成部分。近年来，全市各地镇人大在同级党委的领导下，坚持依法履职，为推进基层民主法制建设和当地经济社会发展发挥了积极作用，但也存在的一些薄弱环节、问题和困难，应加以重视和研究解决。
    目前，全市共有30个镇。户籍人口10万以上的4个，6万至10万的9个，6万以下的17个。换届以后，全市有镇人大代表2583名，镇人大主席30名（专职15名）、副主席18名（专职17名）。

    一、镇人大工作存在的主要问题和困难
    近年来，全市各镇人大作了许多积极、有效的探索和实践，发挥了重要作用，但由于受各方面因素的影响和制约，镇人大建设和实际地位、作用，距新形势、新任务的要求和广大人民群众的新期待还有较大差距，存在着一些不容忽视的突出问题。如图1显示, 仍有近三分之一的镇人大干部认为，近年来镇人大工作发展变化不大，甚至有所削弱。
    1、认识尚有偏差，重视不够。少数党委、政府及党政部门的领导对人民代表大会制度的性质、地位、作用缺乏足够的认识，对镇人大工作重视不够，甚至存在不把镇人大当作地方国家权力机关，而作为“安置性机构”“过渡性平台”的迹象，在机构设置、人员配制、职级待遇保障等方面贯彻上级党委政策不坚决、不到位。锡委发［2010］16号文提出 “镇人大干部与党政干部享受同级待遇”、“人大工作所需要经费列入财政预算，确保专款专用”等要求。然而，有的地方党委落实市委文件精神不到位。如在车贴、奖金等经济待遇上，有的镇人大主席、副主席比同职级的党政领导低一个档次，人大主席参照副镇长标准，副主席参照党委委员标准。如图2显示,一半以上的镇人大工作经费没有列入预算。有的镇人代会会期落实不到位，被随意缩短或占用，影响了人代会的质量，大大削弱了人大地位。一些镇人大主席、副主席和工作人员对人大制度理解不深、缺乏信心，把人大当“二线”，存在自卑感、失落感，工作热情不高。一位镇人大专职主席在座谈时说，“现在老百姓都知道，把你安排到人大，就是让你休息的”。
    2、法制存在缺失，监督不力。国家法律法规对镇人大行权履职的规定比较抽象，而且内容不够完整，特别是对镇人大闭会期间如何行使监督职权没有明确规定。根据法律规定，镇政府的重大决策均需经过镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施，但事实上每年召开多次镇人代会研究决定重大事项的寥寥无几。江苏省人大常委会1995年出台的《江苏省乡镇人民代表大会暂行工作条例》虽然明确了闭会期间镇人大主席团会议的工作和镇人大主席的主要职责，但19年来从没有修订过，有的规定滞后于上位法。尽管各镇人大比较重视行使监督职能，并积极探索闭会期间的监督工作，但因镇人大主席团不是行使决定权、监督权、任免权的主体，也没有行使“三权”的刚性规定，造成镇人大闭会期间监督效果大打折扣，甚至缺失。
    3、职能交叉错位，履职不专。一些党政领导人大意识、法制意识、民主意识不强，在实际工作中常把镇人大当作一个具体工作部门来对待，随意调派、安排镇人大专职主席、副主席管理和参与具体的行政事务，导致镇人大工作存在“行政化”迹象。如有的专职人大主席、副主席还承担拆迁、招商等行政方面的工作任务。也有一些镇人大主席、副主席不安心人大工作，却热衷于行政工作，认为行政工作见效快，容易出政绩，体现权威。此外，多数兼职的镇人大主席对人大工作投入的时间、精力很有限。上述种种原因，导致不少镇人大主席、副主席忙于其他工作，却忽视了主管的人大工作，荒了“责任田”，甚至有的“不务正业”。
    4、机构设置欠妥，力量不强。镇人大作为一套班子，在机构设置和干部编制上比较弱，与履行人大法定职责要求不相适应，工作力量明显薄弱。一是部分镇人大未设办公室。人大工作人员多数编在镇党政办，人大具体事务由党政办公室或其他办公室承担，致使有时出现“老百姓找人大找不对门、找不到人”的现象。二是专职人大主席、副主席和工作人员偏少。全市有15个镇人大主席是兼职的，其中1个镇人大主席、副主席都是兼职的，有6个镇人大只有专职主席或副主席一人，没有专职工作人员。有的工作人员虽然是专职身份，但实践中也是形同虚设，常常听从党政办领导安排从事其他工作。调研中，普遍反映，镇人大专职人员少影响了镇人大工作的正常开展，书记兼人大主席的缺少做好人大工作的精力和时间。有的镇人大工作忙不过来，只好续留已退岗人大干部帮助工作。
    5、队伍建设滞后，动力不足。一是人大干部配备较弱。镇人大专职主席、副主席普遍年龄偏大，任期短，多数是快到退岗或退休年龄的老同志，有的当选后任期不到半年，就退岗转为非领导职务，普遍存在“船到码头车到站”的思想。据统计，全市在职的32名镇人大专职主席、副主席中满50周岁的有30名，占93.75%。根据各地科级退岗年龄的政策规定，有24名换届后当选的镇人大专职主席、副主席干不满3年，占80%。届中新任的人大专职主席、副主席中多数只能干2年左右，甚至有的干不满1年。二是人大干部履职热情不高。人大工作好坏缺乏良性考评激励制度，导致人大工作看起来重要，做起来无关紧要，做多做少、做好做坏一个样，人大干部既没有成就感，也极少有提拔。这是造成少数镇人大专职主席、副主席精神状态不佳、工作主动性不强的重要原因。年轻、有活力的党政部门干部都不愿到人大，因为到人大意味着仕途终止，进步无望。一位在专职人大主席岗位上任职10多年的同志座谈时激动地说，“我在主席位置上，先后与五位镇党委书记、六位镇长共事，他们基本上都得到提拔或交流到上级机关，但很多与我一样的干部，到人大基本上是最后一站。”此外，人大主席、副主席有一个共同感受，那就是闭会期间有责无权，对政府相关部门没有约束力，推进人大工作主要凭个人资历、关系和威望，积极争取党政主要领导的重视、支持，否则很难有所作为。三是代表素质不强。在换届选举时，代表“入口”把关不严，代表当选后参加培训、接受选民监督常流于形式，导致在代表队伍中存在少数民主责任感差、履职意识和能力不强的代表。有的仅将代表身份看作一种荣誉，不重视代表执行职务，有些镇、村干部和企业家代表忙于本职工作，参加活动不积极、不主动，甚至成为“活动不参加、会议不发言、建议不提出”的“三不”代表。

    二、进一步加强和改进镇人大工作的思考与建议
    全国人大常委会委员长张德江在浙江调研乡镇人大工作时强调，“要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平。”可见，加强和改进镇人大工作十分重要，是推动人民代表大会制度与时俱进的必然要求。根据全市镇人大工作现状，现就加强镇人大工作提出如下建议：
    1、提高认识，切实维护和提升镇人大权威。镇人大是最基层的地方国家权力机关，在及时传递党的声音、实施国家法律法规、促进人民民主以及维护社会稳定等方面具有其它机关不可替代的作用。各市（县）区党委要从推进党的执政能力建设的高度切实把镇人大建设摆上重要设置，配强配好镇人大主席、副主席，同时确保镇人大主要领导能任满一届，避免频繁调动。经济待遇方面，要确保镇人大干部与同职级党政干部一样标准。镇党委要进一步加强对镇人大的领导，坚持把人大工作纳入党委工作的重要议事日程，定期听取和研究人大工作，每年至少2次听取人大专题汇报，积极组织和支持镇人大依法、有效行权履职。全市各级党委对市委有关加强镇人大工作要求在基层的落实情况，要加强督查，确保落到实处。要增强镇党政班子主要领导的人大意识和法律意识，任何人都无权影响和干扰人大行使法定权力。镇人大主席、副主席要增强角色意识、责任意识，坚持以本职工作为主阵地，积极争取党委支持，认真负责做好人大工作。
    2、加强立法，为镇人大履职提供强有力的法制保障。要修改地方组织法、监督法等相关法律，明确镇人大闭会期间的行权主体，在镇人大增设镇人大委员会或者明确镇人大主席团为常设机构，并赋予其闭会期间行使重大事项决定权、监督权等相关权力。图3、4显示，无论是镇人大干部，还是镇人大代表，普遍呼吁通过修法赋予镇人大主席团闭会期间决定权和监督权。如果镇人大闭会期间不设立常设机构，建议明确增加镇人代会次数，规定每半年或每季度召开一次人代会，以便于镇一级及时通过人大审议决定重大事项、批准财政预算调整等，强化镇人大的刚性监督。省一级要尽快修订乡镇人大工作条例，进一步明确镇人大工作内容和程序，明确镇人大主席团和人大主席、副主席的职责，增强制度的可操作性，使镇人大权力具体化、规范化、程序化。
    3、完善机构，加强镇人大组织建设。各级党委及编办要重视镇人大的组织建设，加强镇人大机构设置，增设人大办公室和人大干部专职编制。镇人大主席应设专职，同时至少设1名专职人大副主席和1名专职人大工作人员，保证每个镇人大至少有3名专职干部，并明确规定专职主席、副主席不得参与镇政府的行政工作，确保人大干部定岗、定编和定责，专心于人大工作。党委组织部门要统筹考虑人大干部的培养、使用和提拔，加大人大干部与党政部门之间的交流力度。要促进人大干部年轻化，年龄结构上形成老中青梯次。为避免镇人大干部任职时间过短，镇人大专职主席、副主席任职年限可分别延长至58、56周岁，并做到各市（县）、区横向统一，县级机关和镇上下一致，确保人大主席和副主席任期至少3年以上，促进乡镇人大工作的连续性和稳定性。严格按规定落实镇人大干部参加会议、学习考察、阅读文件等政治待遇。
    4、优化结构，激发镇人大代表履职活力。要完善选举机制，进一步优化镇人大代表结构，扩大人大代表候选人比例，适当减少企业家代表和干部代表的名额，切实把好代表“入口关”。要把镇人大代表工作作为加强基层民主政治建设基础性工作来抓，加强代表履职培训，拓展、创新代表履职形式，提高代表参政、议政、督政的能力和效果。要充分发挥“代表之家”、“代表工作站”等阵地作用，认真组织代表开展走访选民、接待选民等活动，通过代表了解、反映选民的诉求，帮助人民群众解决一些实际困难和问题，促进基层稳定。要进一步完善镇人大代表依法履职的激励和约束机制，推进代表向选民述职，接受选民监督评议。对履职好、群众满意的代表加大宣传力度，并推荐连选连任。对履职不力的代表，要加强督促，并为原选区选民罢免不作为的代表提供服务和保障。
    5、积极探索，推进镇人大工作与时俱进。镇人大处于最基层，最了解民情、民意。各镇人大要深刻把握推进人民代表大会与时俱进的新要求，立足实际，在现有法律法规的框架下，积极探索有助于人大履职的新路子，不断提高人代会质量。镇人大主席要积极作为、勇于担当，创造性开展人大工作，不断探索发挥镇人大主席团和镇人大代表作用，推进政府科学决策、民主决策的有效机制；不断探索发挥人大闭会期间人大主席团和人大主席、副主席作用的路径和形式，使人大工作得以深化、发展。上级人大要加强指导，及时总结推广基层人大工作经验。
    6、因地制宜，依法谨慎决定镇的区划调整。调研发现，镇区划调整，尤其是撤镇改街道对基层民主法治建设产生了一定的消极影响，不容忽视。代表法规定了人大代表的任期，即从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止，而镇的区划调整必将造成当地镇人大代表资格提前终止，甚至有的换届选举后不到两个月就出现此情况。调研中，不少选民和人大代表对此反响较大，对镇的区划调整的合法性提出质疑，对一些户籍人口多、土地面积大、经济发展好、“三农”特点明显的镇改街道后，监督的滞后和缺失感到困惑和无奈，诸多本可以通过镇人大解决的矛盾和问题影响到了基层的稳定。镇的区划调整是件大事，撤并镇或镇改街道要在大量的调查研究和广泛征求意见后作出科学决策，要充分考虑当地户籍人口、区域面积和人大建设情况慎重推行，要探索通过法定程序依法决定，使人大职权的终止有法有据，维护人大法定权威。□   （市人大常委会研究室）